【编者按】
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第一篇。
图1 推动国有经济布局优化与结构调整的路径
资料来源：上海国资院制
一、坚持“三个集中”，强化国有经济核心功能
（一）聚焦战略安全，保障关键领域稳固支撑
当前，国有企业大多分布在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，如中央企业提供了全国接近100%的基础电信服务、96%的电网覆盖、67%的炼油产能、54%的电力装机、25%的煤炭产量，在涉及国家安全、国民经济命脉领域营业收入占比超70%，为服务国家安全奠定了坚实基础。关系国家安全、国民经济命脉的重要行业包括军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融、文化等9个行业；关键领域包括重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等9个领域。
要坚持统筹发展和安全，加强国有经济更多向关系国家安全和关系国民经济命脉的科技、国防、能源、粮食等领域集中，持续推动高质量发展，筑牢“防”的底线、提升“稳”的能力，关键时刻发挥好兜底托底作用。
1.确保关键环节自主可控，维护产业链供应链安全
要积极投身于国家重大科技项目和关键技术的研究攻关，打破创新领域的隔阂，通过系统性创新推动单独技术的发展，主导产业链关键技术领域的突破，确保在面对外部产品、零部件或技术供应中断及产业链断裂风险时，能够依托国内稳健的产业链和供应链，持续稳定地提供必要的产品和服务。
2.保障国防、能源等领域供给，筑牢战略物资托底能力
持续巩固国有经济在国防军工、能源和粮食安全等关键领域的战略支撑作用，提高这些战略物资的供给保障和响应水平。增强国有企业在关键原材料、核心元器件、重大装备、软件及战略物资等方面的储备与应急保障能力，确保在面临断供风险时能够迅速响应。同时，推动国内重要能源和矿产资源的勘探、储备和生产，增加高品质煤炭产量。加强种子产业的自主控制能力，构建海外粮食供应链，确保在各种风险和不确定性面前有足够信心和实力来应对挑战。
3.攻坚建设技术改革创新，夯实现代基础设施体系
协调发展与中国特色社会主义现代化相契合的关键基础设施。在铁路、公路、航空等交通基础设施的基础上，不断创新基础设施建设技术，以技术上的改革创新引领基础设施建设高质量发展，着力发展金融、网络、数据等现代基础设施领域，打造一个全面、高效、安全、智能化的基础设施体系，以此增强国有经济的安全防护功能。
（二）聚焦国计民生，保障重点领域有效供给
各地政府也十分重视国资国企在公共服务、应急能力、公益性领域的主体带动作用，持续加大布局，如上海国资加大国有资本对民生“短板”的投入，培育发展医疗康养等以民生保障为主责主业的国有企业；湖南聚焦国有企业在应急管理中的重要作用，探索建立安全突发事件应急处理、完善舆情引导机制、建立政治过硬、能力高强的应急队伍等。
国资国企要积极增加医疗卫生、健康养老、防灾减灾、应急保障等民生领域公共服务有效供给，既需要不断壮大自身规模和效益，更需要发挥国有经济的公益性、保障性作用，确保关系国计民生的公共服务可以更好地触达人民群众，更好满足人民日益增长的美好生活需要。
1.探索公共服务供给新模式，适应未来社会发展需求
建立人才服务平台，促进跨地区、跨行业人才资源整合，更好促进人才资源集聚，发挥人力要素功能；建立符合产业特点和市场规律的医、研、产资源联动发展长效机制，激励以医疗卫生为核心业务的国有企业深化医学科技领域的创新与协作，成立新型的国有医疗联合体；布局普惠养老、普惠幼托，推动大型企业整合资源，积极培育养老、幼托产业新业态、新模式，推进新型养老、幼托服务体系建设；搭建平台，高效探索城市更新制度创新，探索更多的公共服务供给合作模式，适应未来城市发展需求。
2.提升公共物资应急保障能力，维护人民生活生产稳定
加强应急管理体系和能力现代化建设，提高对突发事件的预防意识，完善应急管理体制机制，强化应急预案的可操作性；发挥专业技术、装备和资源优势，开展应急救援，维护社会稳定和人民群众生命财产安全；依托建设高效安全智能的现代化基础设施体系，确保在关键时刻能够有效响应并保障公共服务的稳定供给。
3.加大公益性行业国有资本投入，发挥国企社会责任
通过引入非公经济以提升公益类国有企业发展质量和各方面发展水平，提高公益类国企的可持续运营能力；充分发挥政府投资基金引导作用，坚持走市场化道路，积极激励包括国有企业在内的各类社会资本参与，以促进公益领域的重点产业实现转型升级；在对公益类国有企业进行考核时，应重点评估其成本控制能力、产品与服务的质量、运营效率以及保障水平，并引入第三方机构对社会效益进行客观评价。
（三）聚焦战新产业，保障发展动能持续强劲
2024年上半年，央企战新产业投资同比增长16.9%，在总投资中占比超过37%，在光伏制氢、碳纤维制造、汽车芯片等领域落地了一批重点项目，新产业新业态正在成为企业的重要增长点。各地政府近年来也持续加大战略新兴产业布局，如上海市政府致力于构建现代化的产业体系，通过在关键领域建立战略性新兴产业平台和规划重大项目来实现这一目标。同时，上海市政府还推出了一系列政策，旨在支持国有企业加速发展这些战略性新兴产业。这些政策涵盖了资金援助、人才发展、绩效评估、薪酬保障以及中长期激励等多个方面，为企业提供全面的支持。
要积极研究出台支持国资国企战略性新兴产业发展的一揽子政策，在推动传统产业升级、布局新兴产业、打造科创体系方面持续突破。
1.推动传统产业转型升级，加快高端化智能化绿色化发展
构建以企业为主体、产学研用高效协同的创新体系，加强重点领域关键核心技术攻关和基础研究，促进产业向价值链中高端攀升；利用数字技术对传统产业进行全方位、全链条改造，推动产业数字化；发展新兴的绿色低碳产业，加快传统产业产品结构、用能结构、原料结构优化调整和工艺流程再造。
2.加速战略性新兴产业布局，锻造未来产业发展新增长极
优化新兴产业布局，大力发展集成电路、工业母机、新一代移动通信、工业软件、人工智能、生物技术、新能源、新材料等科技含量高、带动作用大的战略性新兴产业，加快形成新质生产力；打造良好产业生态，发挥国资国企平台资源整合作用，增进产业链上下游间的交流合作，助推战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展。
3.强化企业主体创新地位，构建高效协同的科技创新生态
国资国企要发挥在科技创新中的“国家队”作用，通过加强关键核心技术攻关，建设原创技术策源地，促进从基础研究到产业化的全链条创新；持续优化科技创新生态，完善科技奖励、收入分配、成果赋权、人才培养等激励制度，构建以企业为主体、产学研用高效协同的创新体系。
图2 2019—2023年全国国有控股企业营业收入和利润总额（万亿元）
资料来源：中国政府网
二、运用“三种模式”，提高国有企业核心竞争力
党的二十届三中全会要求，“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化”。因此，要健全国有资本合理流动机制,统筹推进战略性重组和专业化整合，加快调整存量结构,优化增量投向,通过深化国有资本投资、运营公司改革,打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台,同时鼓励支持具备条件的企业集团上市，强化资本运作和市值管理，进而提高国有企业的核心竞争力，增强国有资本配置效率。
（一）统筹战略性重组和专业化整合，提升产业链控制力和影响力
2024年1月，国务院国资在国新办举行的发布会上表示，未来将继续实施好战略性重组和专业化整合，优化国有资本经营预算投入，加大新产业新赛道布局力度，推动传统产业强基转型，提升产业链韧性和安全水平。国企改革三年行动实施以来，国务院国资委以市场化方式完成28组50家企业重组整合，新组建和接收央企15家，协调推动30余个中央企业专业化整合重点项目，取得重大成效。2024年以来，国有企业整合重组事件数量同比增幅突破了120%。中国稀土、中国五矿、国药集团、中国华润、中国电信、中航电测等一批大型央企正在加速推进整合重组。二十届三中全会的召开，进一步明确了围绕战新产业推动国资布局已经成为各类战略性重组和专业化整合工作的主基调，是为了提升国有企业的核心竞争力，更加突出产业引领作用。国资委也已经明确，“要加快推动集成电路、工业母机、装备制造、电子信息、医疗健康、检验检测等关键领域整合重组，加大新能源、矿产资源、主干管网、港口码头等领域专业化整合力度，促进国有资本合理流动和优化配置……”如2024年3月，中国电信全资子公司中电信量子集团宣布拟斥资19.03亿元认购国盾量子23.08%股份，抢抓开辟量子技术未来产业新赛道的机遇。
要推动国资国企形成规模效益、消除内部竞争、降低运营成本，提升产业链控制力和影响力。
1.做好顶层设计，确保符合国家战略需求
明确战略性整合重组的具体目标，如改进产业结构布局、强化国有资产监督管理、增强企业信用等级以及增进资金筹集的效率，有序推进股权、资产划转和人员整合，同时注重提升企业的整体运营效率和市场竞争力，确保整合重组过程符合国家战略发展需求，促进国有经济的高质量发展。
2.围绕产业链协同，实施精准整合重组
推动国有资本持续向主业企业、优势企业、链长企业集中，采用“链式思维”来统筹战略性重组整合。以提升产业链上下游韧性和安全性为抓手，沿着产业链主动筹划整合重组。通过集中整合产业链各环节的资源，实施精准整合重组，加速在尚未布局或缺乏竞争优势的关键领域取得创新性的进展，实现从无到有的质的飞跃。
3.促进管理融合，释放重组整合规模效应
对于整合重组后的企业，要注重加快管理融合，持续推进整合后的企业战略规划、业务整合和管理变革。通过在业务、机构、人员、管理、文化等方面的全方位融合，积极采纳并传播前沿的管理思想与高效的生产运营实践，形成协同发展效应，充分释放重组整合后的规模效应。
（二）发挥两类公司引领作用，有效发挥产业投资和资本运作功能
通过开展地方国有资本投资和运营公司（以下简称“两类公司”）深化改革，可以有效推动国有企业改革落地，调整和优化国有经济结构布局。在产业投资方面，许多两类公司以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，通过“直投+基金投资”方式，重点投向新兴产业生产制造及原创技术研发和科技成果转化的科技创新。如安徽国控以基金投资为主要抓手，充分发挥资本运营功能，推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中，发起设立、参与组建母基金、产业基金、专项基金等43个基金，规模达500亿元，投资涵盖安徽省十大新兴产业。处置低效资产方面，相关部门和各地方政府都明确了盘活资产的领域、区域、资金用途、方式、配套支持政策，目前，19个地方已经建立了‘两非’‘两资’处置多部门联动绿色通道，合力突破盘活处置低效、无效资产。
两类公司一方面要“以资本为纽带，以产权为基础，以基金为抓手”，深入研究产业发展特点和趋势，增强国有资本对产业发展的引领作用。另一方面要全面梳理各类存量低效、无效资产资源，有效发挥资本运作功能，盘活和处置低效、无效资产。
1.发挥产业投资引领作用，落实国家战略导向
要通过战略引领、资源配置、资本运作等手段，进一步强化产业投资平台定位，依托地方母基金和子基金集群，动态掌握优质项目、高科技战略新兴产业项目，通过返投、招引、跟投等方式挖掘一批成长性强、发展潜力大的优质项目，以“大投资”推动现代化产业体系加速构建。
2.加大存量资产盘活力度，实现资产价值提升
要清晰了解存量资产的权属、负债、运营情况和公允价值，利用数字化技术进行动态管理；合理运用政府特许经营权，选择具有经营性收入的基础设施资产进行盘活，但要确保合法合规，避免增加隐性债务风险；提升两类公司在资本市场的品牌和信用等级，为区域国资国企拓展融资渠道、提升融资效能提供保障。
3.加速无效资产出清进度，增强资本配置效率
要聚焦重点领域、重点区域、重点企业，发挥两类公司专业化资产管理平台功能，全面梳理各类存量低效、无效资产资源，处置清理长期亏损、扭亏无望的企业，加快出清“僵尸企业”，建立低效无效资产预警识别长效机制，持续加大非主业、非优势业务和低效无效资产处置出清力度，增强国有资本配置效率。
（三）推进国资资本化和证券化，加快国资上市公司高质量发展
近年来，证监会、国务院国资委先后出台《关于提高上市公司质量的意见》、《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》等相关规定，鼓励支持资产或主营业务资产优良的企业实现上市。整体上市作为国资国企市场化改革的方向之一，不但有利于国有经济的资本证券化，还可以促进上市公司治理结构优化，高效帮助国资国企向效益最优的行业集中，实现资源配置优化，提升企业核心竞争力。如近几年，中建、中铁、中国交通建设、上港集团都实施了整体上市；北京、上海、重庆等地方政府也相继出台政策，积极鼓励和推进大型企业集团通过借壳、注资等多种形式实现上市。截至2023年，中央企业上市公司数量为383家，地方国有企业上市公司数量为1008家。
要利用多元化的资本市场架构，通过直接IPO、并购、市值管理等方式和手段提升上市公司在资本市场中的关键运作的活跃度和深度。
1.严格上市标准，培育优质上市资源库
要以国有股东标识管理为抓手建立优质上市资源库，明确国有企业直接或间接收购控股上市公司的审核标准与程序，把好入库项目质量关。要全面评估市场承载力及企业实际状况，合理预估企业整体上市所需的资金规模和市场流动性水平。明确国资上市的目标架构和实施策略，构建并完善针对公益型与商业型国有企业整体上市的管理原则、政策框架及基础结构，确保整体上市过程有序且符合规范。
2.激发内生活力，以并购转换经营机制
培育和挖掘系统内外优质资产和资源，通过并购手段立足主业，加大对产业链上下游企业的整合力度，激发企业内生活力。按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则健全完善选人用人机制。坚持业绩和市场双重标准，建立以业绩为核心、以利润增长分享为主导、薪酬可灵活调整的激励与约束机制，最终激发国资上市企业活力，推动可持续发展。
3.强化市值管理，纳入国有企业考核体系
将市值管理作为常态化管理，推动国资上市公司完善治理结构和公司内控机制，切实提高公司治理水平。加强对控股股东、实际控制人、董事、监事及高级管理人员的行为规范和监管，督促董事、监事和高级管理人员忠实勤勉履职。通过将公司业绩与同类上市公司、整体市场或行业指数进行对比，以及优化股东回报计划和股东结构，全面审视市值管理的成效，塑造积极的资本市场品牌形象。
（本文执笔人：上海国有资本运营研究院研究中心博士后郑旭）
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