长三角议事厅｜重视地方政策对高新区创新驱动的互动作用

近年来，在硅谷式本地化创新成功的推动下，国家级的科技创新中心、科技园等创新空间在全球各地不断涌现。中国也积极引入并实践基于地方的创新政策，旨在整合区域内外部资源，推动自主创新的发展。在此背景下，地方政策（place-based policies，简称PBPs）在中国高新技术产业开发区（高新区）的创新驱动发展中的作用变得愈发关键。

本文基于调研和数据梳理，分析了中国高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）这类创新驱动发展导向的国家平台在区域创新发展中的实际作用，并就进一步优化区域创新系统提出政策建议。

高新区已成为中国地方创新政策的重要空间载体

从图1可以看到，在2008年之前，中国近90%的高技术出口依赖外资，外资公司占据了中国专利创新的60%。为扭转该局面，政府制定了建设创新型国家的宏观战略，推动自主创新发展。从那时起，中国的研发投入显著增长，截至2020年，研发经费总额达2430亿美元，年均增长16.7%；研发投资强度也从1.45%提升至2.4%。创新产出方面，国内发明专利授权量大幅增加，高技术产品的进出口贸易额也从顺差转为逆差。

图1. 2001-2020年中国研发投入和产出变化趋势。
本文图片均为作者自绘

 高新区成为中国政府推动区域创新的重要平台，吸引了跨国和多区域的创新资源。在这些区域内，技术与文化的交汇促进了知识的高效流动。

自2009年以来，科技部通过国家自主创新示范区政策，为高新区提供税收优惠和创新补贴。至2019年，中国国家级高新区增至169个，是2008年的三倍。这些高新区成为经济增长的核心和自主创新的重要载体，为国家产业升级和技术进步作出了重大贡献。

根据《国家高新区创新能力评价报告（2020年）》的数据，2019年中国高新区的国内生产总值达到12.14万亿元，占全国总量的12.3%。高新区内企业的研发投资是全国平均水平的三倍多；通过《专利合作条约》申请的国际专利数量达2.7万件，占全国总量的44.6%。由此可见，高新区在中国经济和技术创新中发挥了关键作用。

基于地方政策，中国高新区多元创新模式呈现三种类型

图2. 基于地方政策作用于中国高新区的模式划分。

通过调研，我们发现并总结了3种基于地方政策（PBPs）的中国高新区多元创新模式。

首先是全球与区域创新系统的互动模式（Interacting）。这一模式适用于解析对外国直接投资依赖较强的高新区，如上海张江高新区。一方面，高度的开放性和国际化商业环境，使其在初创阶段就吸引了众多活跃的全球投资与者。外国直接投资及其溢出效应对其区域经济和本地创新、创业产生了积极影响。另一方面，国家创新平台在其中发挥了重要的桥梁作用，能更直接、有效地将全球资本引导到具有区位技术优势的高新区。

其次是国家平台引导下的示范模式（Demonstrating）。这一模式中的国家创新平台可有效引领“超区域”的创新体系发展。高新区依托国家平台和优惠政策，享受多层级的创新政策红利，如试点股权激励、深化科技融资改革创新试点、国家重大科技专项资金、税收优惠等。

同时，建立国家级政策平台还提升了开发区调动地方之外资源的竞争力，如国家基金、项目及外资等。以上海为例，2012年地方政府将上海开发区的管理权限下放，使区级管理委员会在规划、审批和土地使用等方面拥有了高度自主权。这种“示范”模式既将创新资源从超区域层面引导至地方，又为落后地区设立可相关地方政策提供了经验借鉴，巧妙利用国家创新体系突破了地方创新的限制。

第三是高新区深度接轨区域创新的整合模式（Integrating）。该模式与自主创新的国家创新战略具有更强的一致性，强调区域自身的创新能力和研发投入在促进创新中的关键作用。技术人才和高科技公司是实现本地集成创新的核心资源。

尽管中国在专利申请数量上领先全球，但专利转化率仅为6-10%，因此，政策和金融投资重点应从专利申请转向人才和高科技公司集群。例如，上海高新区最新的五年计划提出实施“人才高地”战略，包括一系列支持科技创新人才的激励措施，如发布人才户口条例、移民和税收优惠政策以及海外人才工作许可、签证和居留“一卡通”等。同时，政府通过土地和税收优惠政策、优化营商环境、奖励创新创业等方式吸引优质企业入住，扩充创新实力。

提升高新区创新能力，重在因地制宜配置多元化发展条件

研究立足中国高新区创新的实践案例，强调基于地方政策对区域创新系统的多模式互动作用，为高新区创新政策的多元化设计以及城市的创新发展提供启示。基于对中国高新区创新实践的研究，我们建议当前应重视地方政策对区域创新系统的多模式互动作用，以更科学的思路开展政策设计创新。

首先，应注重构建多条件组合的高新区创新环境。地方创新的提升需要多种条件的配合，区域创新系统的发展不能仅依赖单一投入因素，而需因地制宜地进行多元、定制化配置。特别是在提升专利转化率方面，各级政府应从投资渠道、人才政策及创新平台构建等多个维度为城市及高新区的创新发展提供支持。

其次，要积极促进全球、区域和地方创新体系的多元互动。全球创新体系与区域创新体系之间有着巨大的互动潜力。有效引入全球资源（人才、技术和资金）需要本地创新环境提供基础支持。因此，地方政府、企业和研究机构应充分发挥各自优势和主观能动性，营造适合的创新环境。相比单纯的资金引入，促进知识和技术的广泛交流是构建紧密、稳定的区域创新体系的关键。

此外，还需要充分发挥国家创新平台的重要“桥梁”作用。国家创新平台可以有效地将外部创新资源引入目标地区。在当前中外贸易摩擦和科技博弈持续地背景下，部分跨国高新技术和产品流动受限，国家创新平台更需要长期、稳定地发挥造血功能。应为其设计更加精细化的地方政策，因地制宜配置多元化的发展条件，拓宽资源链接的维度。同时，在创新发展初期，地处创新边缘的城市应积极争取对接国家政策和超区域资源，以摆脱地方环境限制，实现新突破。

（本文作者颜思敏系德国海德堡大学化学与地球科学学院博士生、卡塞尔大学研究助理；邹琳系德国海德堡大学化学与地球科学学院博士后、上海工程技术大学管理学院讲师；Anna Growe系德国卡塞尔大学建筑、空间规划与景观规划学院教授；王启轩系同济大学建筑与城市规划学院博士后）

【本文改写自作者发表于《Cities》（2024）的论文“Propositions for place-based policies in making regional innovation systems：Evidence from six high-tech industrial development zones in China”（基于地方政策制定区域创新体系的建议：来自中国六个高科技产业开发区的证据），系国家留学基金委项目（202006260018）、上海哲学社会科学办公室规划项目（2023BCK006）和国家自然科学基金项目（42101175 & 42271197）的转化成果。】

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。