杨弃非/城市进化论
产业园区的发展逻辑，变了
【编者按】
作为区域经济发展的“最小单元”，产业园区已经到了转型时刻。随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，越来越多的新产业、新模式、新业态不断涌现。产业之变，意味着发展逻辑之变，园区也要随之作出相应改变。
在各地争相布局未来产业的背景下，园区建设如何找准定位、精准发力？本期「园区经济观察」，我们对话专业研究者，从前瞻视角出发，探讨产城发展之路。
新一轮园区建设热潮正愈演愈烈。
早在2020年，深圳就提出将打造20个先进制造产业园；上海连续3年推出53个市级特色主题园区；到今年，武汉、杭州、成都等城市亦纷纷发力园区建设……
Wind数据显示，自2020年起，我国产业园区建筑面积以每年1.4亿平方米的速度增加，照此趋势，2025年全国园区建筑面积将达到62亿平方米。
不过，此前不少产业园区面临空置率较高的困境，是否还有进一步增量空间？在中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、西部发展研究中心主任叶振宇看来，不足和过剩在不同城市并存是我国产业园区发展的结构性矛盾；而在新质生产力的发展要求下，不同于传统产业园区、能够适应新业态的产业载体更显不足。
一个事实是，新一轮产业园区的“竞逐者”均已将未来产业纳入城市发展的重点方向。如何让产业园区摆脱传统工业思维、进化为适宜于创新的“培养皿”，也将是其面临的全新考验。
叶振宇提到，传统产业园区的思路是产业链延链补链强链的做法，而如今产业园区高质量发展的着力点应该逐渐转向完善创新环境。同时，要警惕未来产业的扎堆发展，避免留下新的“问题园区”。
01
园区发展结构性矛盾突出
城市进化论：近年来，不少城市正在对产业园区进行新一轮谋划。在您看来，城市是否正在拉开新一轮“园区热”？其原因何在？
叶振宇：这一轮产业园区建设跟之前不太一样，主要集中在中心城市，因此还不能称之为“园区热”。这实际上是在高质量发展过程中，中心城市根据产业发展需要，对过去的产业园区进行转型升级，对产业布局的重塑。
为什么会在中心城市率先出现？因为随着传统产业竞争优势减弱，这些城市已经进入必须加快发展新兴产业、未来产业的阶段。而且经过多年发展，这些城市服务业占比已经很高，通过园区调整、建设一些产业承接平台，也是提振实体经济的需要。而新业态或者新模式发展，跟传统园区的运作模式不一样，需要新的产业承接空间。这是城市占据未来产业制高点的重要举措。
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城市进化论：一些城市产业园区高空置率的讨论不绝于耳。如何理解“一退”和“一进”的关系？
叶振宇：园区空置率高的情况一直存在，特别是中西部一些三线甚至四线城市的园区。有些园区标准厂房建了很大一片，却承接不了产业转移项目，招不来商。
事实上，产业园区存在一种结构性矛盾——东部发达地区和中西部中心城市，因为建设用地指标的限制，低效的存量土地又调整不出来，产业空间比较紧张，很多项目甚至落不下来。但在相对偏远、行政等级比较低的市县，产业园区空置率比较高，这两种现象同时存在。
对于空置率较高的低效产业园区，如果是在都市圈内、且距离中心城市不远的县市，可以由中心城市产业园区托管运营，推动产业园区的合作。此外，也可以对城市内部的产业园区进行整合，比如成立专业化公司进行“一区多园”式的运营，或者在不设立公司的情况下对产业园区进行规范化、标准化升级，从而实现整合运营。这些都需要地方强有力地推动。
当然，还可以考虑转换园区的功能，比如有些地方本来就适合发展文旅、物流，可以适当发展一些服务业，或者通过产城融合的方式盘活园区低效用地。通过重新再定位，可以把存量产业用地盘活起来。
城市进化论：有观点认为，园区经济正在迈入4.0阶段。面对新时期新需求，园区经济应向何种方向转变？
叶振宇：总体来说，我国产业园区已经到了需要转型升级的阶段，过去存在低效用地的问题，园区规划不合理、管理模式比较粗犷，这些都需要调整，而且产业新形式、新业态不断出现，需要新的组织方式和布局形态相适应。
针对转变的方向，我认为有几个方面。
第一是园区的智慧化转型，一些高新区已经开始向智慧园区转型。第二是绿色化转型，包括低碳、低能耗建筑的建设，化工产业的循环园区建设，以及环保设施的改造升级等。第三是管理的高级化，以匹配产业发展的新阶段、企业发展的新需求。
第四是政策的规范化。《公平竞争审查条例》不允许园区通过土地和优惠政策招商引资，园区需要更有效的政策工具，以符合国际化的营商环境水平。比如，可以通过孵化企业、支持企业创新来推动招商，特别是对于层级较低的城市，可以通过在一线城市建设孵化器并提供战略性天使投资，吸引科创团队或者初创企业孵化，项目到一定阶段之后导入地方，便能成为推动地方产业升级的重要力量。
第五是运营的专业化，过去绝大多数园区是由地方政府推动实施、依托地方政府平台公司开发，下一步需要专业性园区企业参与运营，进行市场化规划、开发、建设、运营、管理。
02
未来产业园区不应盲目追求“三年成型，五年成势”
城市进化论：当前不少城市都在积极发展“未来产业”，园区建设应如何适配未来产业的发展需求？
叶振宇：第一，不能用改善传统产业园区软环境的思路来发展未来产业园区，而应从未来产业本身的属性出发，引导优质要素聚集，为新兴市场主体提供更加宽松的发展空间。很多未来产业可能需要十年、二十年才能具有市场前景的产业化，因此不能用以前“三年成型，五年成势”的短期化政策来发展，地方政府需要转变思路。
第二，要有很好的应用场景。场景对新兴产业发展非常重要，当新技术概念化、工程化之后，需要通过与应用场景的结合来打磨成型，应用场景对于新技术能起到熟化的作用，因此政策需要着力于为新业态提供更好的应用场景。
第三，产业配套与传统产业的上下游补链强链的思路也不太一样。未来产业有很多技术是颠覆性的，会对很多行业带来变革，要针对这种技术特点配套相应的平台，以及人才、资金、服务等创新资源。
第四，在产城融合方面，未来产业的从业者大部分是年轻高技能型人才，他们要有相对舒适、宜居、能够休闲、让年轻人喜欢的青年友好型城市环境。正因为这类人才对居住环境、生活环境有较高的品质要求，所以未来产业园区与过去传统园区劳动力密集型产业发展的思路也不一样。
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城市进化论：您提到未来产业存在扎堆发展的现象。城市应如何用好园区，合理、有效助力产业的前瞻布局和未来发展？
叶振宇：未来产业本身不确定，技术不成熟、产业化前景也不明晰，很多城市建未来产业园区可能是一种浪费，应先由一线城市和少数科教资源较好的二线城市开展探索。
但要说明的是，如果产业项目是市场主体推动的，那么这种现象从全国层面看可能会出现同质化发展的现象。然而，这种现象的背后可能是企业基于不同的技术路径的投资布局，那么这种情况就应该被允许。为此，地方政府如何以不变应万变？首先应该对未来产业有相对清晰的规划，包括对成长性市场前景有基本的判断，科学决策才避免盲目地招商引资、发展未来产业。
当然，如果一个地方既有产业丰富、多元，就可以为未来产业发展提供更好的应用场景。但未来产业可能出现“无中生有”的现象，这种现象往往跟城市的科教资源、对于接受新产业的开放水平有一定的关系。对此，如果地方政府能拿出更精明的政策，就可能出现“无中生有”的现象。
城市进化论：一些产业园区倾向于引进接近产业化中后期的项目，并不注重早期项目培育；而一旦项目实现产业化，又有迁出产业园的需求。在您看来，应如何转变园区发展思维，弥合园区所求和企业所需的错位？
叶振宇：很多产业园区有考核目标，招商引资倾向产业化中后期项目，也有些园区愿意承接一些早期项目。一般来说，有相对清晰发展路径的产业园区特别是一些国家级高新区，一般都是两手抓，以实现“长、短期结合”。
一种操作方式是围绕产业链进行规划。我去过一些东部沿海城市，新能源、新材料园区会引进大的项目、头部企业进来，同时也会引进处于孵化阶段的项目，是预期这些孵化项目将来能够为头部企业的产业升级提供配套服务，还有一些是头部企业自身孵化的项目也放到园区中，也是为了服务头部企业产业战略布局，这样对于产业园区的产业链完整性和高级化都是有好处的。
03
推动产业园区和地方行政区整合
城市进化论：用地是园区体制机制创新的核心要素之一。在您看来，应如何更好进行用地规划和配置，满足当下产业园区的发展需求？
叶振宇：深圳也好、上海张江也好，园区产业用地紧张是事实，但同时低效用地占比又相当高，有些一线城市高达40%。低效用地是指没有达到既定的亩均GDP、亩均产出、亩均税收或者亩均投资强度的用地。对于当下的中心城市来说，一个重要的问题就是怎样应对低效用地占比较高的问题。
我认为，整治低效用地需要强有力的手段。比如对低效用地的回购，现在处于房地产投资相对“低潮”时期，是地方加快回购低效用地的好机会。
另外，对于新开发用地的转让，可以以出租取代一次性出售，以便未来能及时调整用地。还有一种方式，就是根据企业的需求开发一些园区办公楼并进行出租，让企业能轻资产发展。
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城市进化论：产业园区也存在资源调配权不足的问题。在您看来，如何解决产业园区权责不匹配的问题，实现园区效应的最大化发挥？
叶振宇：园区这个问题比较突出。产业园区管委会通常是政府派出机构，不是地方一级政府，这意味着很多事权掌握在属地政府手中，包括工商登记、土地审批、建规审批等各个方面。所以，这涉及到体制机制改革的问题。
产业园区管委会要成为一级政府，就要调整行政区划。现在有一个趋势，就是产业园区跟地方行政区进行整合，园区管委会负责人可能是来自地方政府的一、二把手，以综合服务中心的形式实现政府职能在园区的直接派驻，这样就能理顺“园区事园区办”。
还有比较大的一块是社会服务。一些园区里有村庄、有居民，社会事务也需要地方政府配套提供。如果行政区跟产业园区整合，相对来说就更顺了，也可以减轻园区管委会的负担，直接就让属地政府进行管理，让产业园区聚焦主业。
另外，现在产业园区管委会职能很多，但是人很少，大量使用借调、临聘人员，导致管委会干部队伍素质参差不齐，流动性大，不稳定，也影响产业园区的长期发展。
我建议产业园区管理未来的发展方向是，政府管规划、提供相应配套公共服务，具体的运营管理由园区专业企业管理，包括招商引资、产业培育、平台建设，走向市场化。
城市进化论：面对眼下的发展阶段，产业园区应如何进一步引领和推动体制机制创新改革，还有哪些关键探索方向？
叶振宇：并不是所有产业园区都能推进体制机制改革，但是很多改革确实落在了产业园区。产业园区如何承接体制机制改革？就是要扩权赋能。
第一，在行政体制改革上，包括土地、规划、项目审批的扩权，一些市级的审批权限直接下放到产业园区管委会，不用产业园区管委会审批完还要到政府职能部门再研究通过，而是直接到市政府会议通过。
第二，产业用地的空间改革，结合党的二十届三中全会中土地管理制度改革的方向，可以进行先行先试，因为产业园区是一个界限相对清楚的空间单元。
第三，产业园区是未来创新的重要空间单元。随着我国进入更高收入的发展阶段，越来越依赖创新，传统产业也到了成熟阶段，很多产业产能达到顶峰，很难再进一步扩张。产业园区在新产业培育、技术成果转化方面大有可为，所以跟当地高校、科研机构更好地合作、把成果转化出来，在本地实现产业化，这就需要产业园区科技体制改革。
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原标题：《对话｜如何走出新一轮园区“生死局”？》
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