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界面新闻编辑 | 刘海川
原本以为按要求提交信息公开申请后，就可以看到小区维修资金的使用情况，但杨先生没想到的是，他收到的却是一张5万多的缴款通知单。
杨先生是四川省成都市高新区上锦颐园一期的一名业主。2024年7月1日，他来到成都市高新区公园城市建设局，希望了解小区维修资金的使用情况。他称，工作人员先是打开电脑给他看了相关材料，由于内容较多，很难记住，他提出复印或拷贝，但被拒绝。对方让他申请信息公开获取相关资料。杨先生当即填写了信息公开申请表，而后他就收到了这张“巨额”缴款通知单。
2019年《政府信息公开条例》修改后，新增对“明显超过合理范围”的情形收取信息处理费的条款。但在实践中，如何界定申请公开的信息“明显超过合理范围”成为争议焦点，一些地方爆出收取数万元“信息处理费”的消息。法学专家则提醒，“巨额”信息公开处理费现象有悖《政府信息公开条例》的立法初衷，变相压缩了公民的知情权，进而损害其他合法权益。
54700元信息处理费
2024年4月，上锦颐园一期业主突然收到维修资金监管单位发来的短信，内容为该小区某些楼栋外墙使用维修资金维修的备案告知。多位业主称 ，此次动用维修资金并未经业主同意，也未公示，且1栋和35栋并未损坏，仍被列入使用维修资金维修的范围，因此他们向高新区公园城市建设局提出异议，要求暂停动用维修资金。
业主们提出交涉后，6月24日，西园街道办和尚锦社区要求物业在小区内张贴“关于上锦颐园外墙瓷砖脱落使用维修资金情况说明”。但仍有一些业主担心维修资金被滥用，于是杨先生代表其他业主，到高新区公园城市建设局查阅有关资料。
杨先生说，他在现场看到，这些材料除了一份属于纸质文件外，其余的都是电子文档，“拷贝复印都很方便”。由于对方不让他拷贝或复印，他只能按要求填写了信息公开申请，并在“所需信息制定提供方式”栏目勾选了“电子邮件”，“这样对我对他们都更省事”。
杨先生申请公开的内容包括上锦颐园一期3栋、4栋、28栋等9栋楼的外墙维修备案全套资料、该小区应急备案公约全套资料和原始签字文件，以及2024年1栋3号电梯、35栋号电梯、31栋2单元2个电梯等6座电梯的维修备案全套资料。这些楼栋的业主都对自己所在楼栋的维修资金使用情况表达过疑虑。
提交信息公开申请表后，对方让他先回家等待。7月22日，杨先生等来的不是维修资金使用明细，而是该局发来的一份《政府信息公开信息处理费收费通知》（下称《收费通知》）。《收费通知》称，杨先生申请公开的资料共有1500页，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》《政府信息公开信息处理费管理办法》《四川省财政厅四川省发展和改革委员会关于政府信息公开信息处理费有关事项的通知》的相关规定，收费54700元。
《收费通知》给出了收费标准，即分为按件计收和按量计收，按件计收执行下列收费标准：（一）同一申请人一个自然月内累计申请10件以下（含10件）的，不收费。（二）同一申请人一个自然月内累计申请10件（含30件）的部分：100元/件。（三）同一申请人一个自然月内累计申请31件以上的部分：以10件为一档，每增加一档，收费标准提高100元/件。
按量计收执行下列收费标准：（一）30页以下（含30页）的，不收费。（二）31-100页（含100页）的部分：10元/页。（三）101-200页（含200页）的部分：20元/页。（四）201页以上的部分：40元/页。此次申请按量计算收费。
“我们只是想知道我们自己的钱如何使用的，结果要交好几万才能看。”杨先生觉得无法理解，认为这变相剥夺了业主的知情权。他和其他业主商议后，决定暂时不交这笔“巨款”，并对收费一事提出异议。
对于信息公开是否应该收费，2008年施行的《政府信息公开条例》第27条规定，“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”现实中，申请人很少遇到收费的情况。
变化发生在2019年。当年修改的《政府信息公开条例》第42条规定，“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”随后，国务院办公厅出台了《政府信息公开信息处理费管理办法》。
对比修改前后的条文，修改前的收费项目相对更为明确，即只能收取“检索、复制、邮寄等成本费用”，而修改后的条款，对如何界定“申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”，往往存在争议。一些法学界人士指出，这一规定的模糊表述，给信息公开机关的自由裁量提供了空间。
杨先生强调，从数量上看，他申请公开的信息虽然较多，但涉及的楼栋和电梯，相关业主都提出过异议，且此前出现过维修资金被违规动用的情况，业主存在合理担忧；从频次方面看，这是他第一次申请信息公开。鉴于此，他认为自己的申请行为不应被界定为“明显超过合理范围”，不应该被收费。
此外，根据政府信息公开第40条的规定，“按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息”。但杨先生表示，他当时已到现场查阅有关信息，却被工作人员阻止，有刻意设置障碍之嫌。
对于具体的收费标准，杨先生也提出异议。虽然《政府信息公开信息处理费管理办法》确实规定了两种收费标准，与前述《收费通知》中载明的一致，但这一规定明显超出了市场价。“外面复印一页一般5毛钱，而且越多越便宜。”杨先生说，规定201页以上的部分每页收费40元“过于离谱”，而且数量越多越贵，也明显不合常理。
此外，在具体执行过程中，究竟选择按件计费还是按量计费，《政府信息公开信息处理费管理办法》并未明确，只是提出“行政机关对每件申请可以根据实际情况选择适用其中一种标准”。杨先生认为，从保障公民知情权和有利于申请人的原则看，应该选择收费较低的标准。
杨先生说，如果选择按件计费，他申请公开的资料大约为17件，费用可能会低很多。
8月9日，界面新闻致电成都市高新区公园城市建设局，该局政策法规处一位工作人员表示，已知悉杨先生的信息公开申请，其应交费用也都是按照有关规定计算得出。对于如何认定杨先生的申请行为“明显超过合理范围”，对方称按照前述收费依据，杨先生申请公开的信息数量太多，超过10件和30页，都应该收费；对于为何选择按照量收费而不是按件收费，对方称相关法律法规并未明确，他们有权自己决定。
对于为何拒绝杨先生现场查询，该局房产管理处一位工作人员称自己不清楚当时的情况。但他表示，如有需要现在仍可以到该局查阅维修资金的使用情况。
如何界定“明显超过合理范围”
值得注意的是，2019年《政府信息公开条例》新增收费条款后，多地爆出收取“巨额”信息处理费的消息。
2021年10月，济南市历城区鲍山街道办居民李某向所在街道申请公开有关征地及补偿的政府信息，被要求支付15.47万元信息处理费； 2023年8月，福建莆田一拆迁户申请拆迁信息公开，被要求支付12万多元信息处理费，即便他拷贝电子数据也要支付。
公民申请信息公开被收“巨额”信息处理费的现象，逐渐起法学界的注意。中国政法大学副教授蔡乐渭曾撰文呼吁，不能让信息处理费成为政府信息公开的“绊脚石”“拦路虎”。
蔡乐渭指出，根据《政府信息公开条例》第42条规定，界定何谓“申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”十分重要，它决定了在一个特定的案件中，到底是否应收取信息处理费。“合理范围”本身是一个不确定法律概念，不同的主体可能作出不同的理解，这就使得对其进行能取得普遍认同的适当界定更具必要性。
他表示，作为实施性的规范性文件，《政府信息公开信息处理费管理办法》应该对《政府信息公开条例》所称的“数量、频次明显超过合理范围”进行适当且尽可能明确的界定。遗憾的是，该“办法”仅仅简单地对申请人申请政府信息公开的频次和数量进行了量化规定——对于按件计算的，同一申请人一个自然月内累计申请超过10件，即视为“明显超过合理范围”；而按量计算的，则当单件申请的数量超过30页时，即视为“明显超过合理范围”。
蔡乐渭建议，基于上述原因， 应该对《政府信息公开信息处理费管理办法》进行修订。在规定收费的条件或界定“明显超过合理范围”时，一是需要从“质”上，作出符合人们生活常识与生活经验的界定；二是需要在量上，作出更为人们能接受的具体规定；三是对一些显然不应予以收费的情形进行专门规定，如对本应主动公开的政府信息或对不可分割的单件政府信息，无论其数量为多少，都不应向申请人收取信息处理费。
蔡乐渭也强调，《政府信息公开条例》第42条在规定行政机关可以收取费用时，具体的表述是“信息处理费”。既如此，该费用的数额应该与处理信息所实际支出的成本相适应，或者说应该按市场标准收取，而不应该脱离实际的信息处理成本。
但在《政府信息公开信息处理费管理办法》中，所规定的收费标准非常高昂，甚至当单件申请的数量超过200页时，收费高达40元/页。这一收取标准，完全脱离了信息处理的成本，更是市场标准的百倍以上，实际上已经成为一种惩罚性的标准，其反映出来的目的已经不在于收取一定的费用，而在于阻止申请人获取相关政府信息。
蔡乐渭表示，《政府信息公开条例》确定的原则是，“以公开为常态、不公开为例外”。也就是说，对于公民申请政府信息公开的权利，应该予以充分地保障，只有在申请人恶意申请政府信息公开，其申请的频次与数量已经“明显超过合理范围”，以至于到了超出一个正常人的生活常识和生活经验的程度时，才可收取信息处理成本。但当前实践中的信息处理费的收取目的、收取条件和具体标准，显然已经超出了《政府信息公开条例》所界定的范围，在一些地方，甚至已经成为公民行使政府信息知情权的拦路虎、绊脚石。
杨先生坚称，他申请公开的内容并不属于“明显超过合理范围”，信息公开机关应该结合申请行为与申请人的利益关系综合判断。目前，他正考虑通过复议或行政诉讼途径维护自己的权利。
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